中國的城市是行政區(qū)概念，大城市仍然需要完整的生態(tài)系統(tǒng)支撐。目前，北京、上海等大城市的各類自然保護地占市域的比例接近1/5，將這些城市符合價值標準的保護地整合設立為國家公園，對區(qū)域乃至國家生態(tài)安全和綠色發(fā)展具有更為重要的作用。不過，2017年中辦、國辦印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中明確“國家公園實行最嚴格的保護”，許多地方的領導可能因此認為國家公園會成為區(qū)域發(fā)展的約束。當前，亟待破除這一誤解，科學認識“最嚴格的保護”，并在保護第一的前提下，以國家公園建設為抓手帶動區(qū)域綠色發(fā)展。

“國家公園實行最嚴格的保護”不是建禁區(qū)、不排斥綠色發(fā)展

國家公園是自然保護地的主體和龍頭，但“最嚴格的保護”讓許多地方領導認為“國家公園就是建禁區(qū)、是發(fā)展包袱”。中文的“保護”對應的是兩個英文單詞：protection和conservation。前者強調的是“no use”，近乎嚴防死守、禁止一切利用的“原樣保存”；后者強調“l(fā) egitimate use,wise use”，即在保護前提下進行適當方式、強度且程序規(guī)范的資源利用并反哺保護。自然保護地建立之初，受限于各方面的認知約束，認為保護與發(fā)展是對立的；隨著對自然生態(tài)系統(tǒng)認知水平的提高和發(fā)展條件的變化，以及單純保護管理模式在實際操作中的舉步維艱，自然保護地的理念和措施普遍轉為conservation。我國國家公園的頂層設計中，“最嚴格的保護”指的是conservation而非protection——《總體方案》和《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》都指出，國家公園是生態(tài)保護紅線區(qū)，也要踐行“綠水青山就是金山銀山”。

國家公園不是建禁區(qū)，還提供了統(tǒng)籌保護與發(fā)展、實現(xiàn)綠色發(fā)展的平臺。科學理解“最嚴格的保護”的同時，還須認識到國家公園對地方發(fā)展不會帶來額外的約束（這個額指既定生態(tài)保護紅線）：在各地的生態(tài)保護紅線都已落地的情況下，作為價值較高、管理規(guī)范的一種生態(tài)紅線區(qū)，國家公園不僅不會帶來額外的約束，反而為各地改善生態(tài)服務、提升資源價值、形成綠色發(fā)展方式提供了統(tǒng)籌保護與發(fā)展的基地與平臺。在堅持國家公園保護第一的前提下，通過建立國家公園產品品牌增值體系和在國家公園周邊建立《總體方案》中明確的國家公園特色小鎮(zhèn)，實現(xiàn)產業(yè)串聯(lián)和業(yè)態(tài)升級，能更好地帶動區(qū)域綠色發(fā)展轉型，這是法國等發(fā)達國家成熟的經驗。這樣的認識，不僅利于把更多具有國家代表性的區(qū)域完整地納入國家公園以統(tǒng)一管理、提升價值，更有利于為許多地方的生態(tài)文明建設提供新思路、發(fā)展方式創(chuàng)新提供新手段。例如，上海的生態(tài)之城建設就亟待國家公園來破題。

長江口國家公園對上海生態(tài)之城建設既必要又可行

上海作為全國發(fā)展的排頭兵和引領發(fā)展方式的龍頭，在《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》中明確了這樣的戰(zhàn)略目標：到2035年將基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。但生態(tài)遠比人居環(huán)境要求高和復雜，大城市如何建設生態(tài)之城？

（一）破題上海生態(tài)之城

準確理解生態(tài)文明才能全面破題生態(tài)之城。我國的生態(tài)文明本質上是發(fā)展概念而非保護用語，生態(tài)是用來修飾文明的，這樣的發(fā)展才是兼顧全面的、全民參與的、可持續(xù)的發(fā)展。習近平總書記在2018年5月的全國生態(tài)環(huán)保大會提出的八個堅持，全面闡釋了生態(tài)文明的特征，從“綠水青山就是金山銀山”到“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”，反映了生態(tài)文明的經濟特征和社會特征。符合這些特征的生態(tài)之城，應該是在生態(tài)和生態(tài)文明上都具有國家代表性和發(fā)展引領性的城市。從文明發(fā)展的形態(tài)和上海發(fā)展的階段來看，生態(tài)之城應該是生態(tài)良好的生態(tài)文明之城，生態(tài)之城要有完整的生態(tài)功能和具有國家代表性的生態(tài)價值，需要高品質的生態(tài)空間，能將保護好的生態(tài)成果通過新的發(fā)展方式轉化為更有持續(xù)性的經濟增長和更廣泛地為市民和國民共享的生態(tài)產品。

（二）長江口國家公園對上海生態(tài)之城建設的必要性

生態(tài)之城建設，上海存在“后天差距”：缺乏具有國家代表性的完整保護地，長江口區(qū)域各類保護地交叉重疊、多頭管理的問題突出，生態(tài)空間和生態(tài)品質不足，自身的生態(tài)功能不完整，生態(tài)系統(tǒng)服務功能不強，綠色發(fā)展的做法和成效都相對傳統(tǒng)而且零散，沒有能整體呈現(xiàn)生態(tài)文明的空間區(qū)域、系統(tǒng)做法。中央2019年對上海的生態(tài)環(huán)境保護督查結果也顯示，長江口區(qū)域的生態(tài)保護工作存在重視不足的問題。

但也要認識到上海實際是有先天優(yōu)勢的：具有國家代表性的生態(tài)資源——長江口區(qū)域江、海、島資源兼?zhèn)洌渖锒鄻有灾苯佑绊懻麄€長江流域的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。崇明島等長江口島嶼是上海重要的生態(tài)屏障和可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間，對長三角、長江流域乃至全國的生態(tài)安全具有重要的意義。沒有長江口就沒有上海完整的生態(tài)且上海的生態(tài)就沒有國家代表性。通過空間整合與體制整合，建立長江口國家公園，才能夠更好地實現(xiàn)長江口資源的統(tǒng)一保護與管理，資源價值得到顯著提升，前述問題才能迎刃而解。

建立長江口國家公園不僅是解決長江口自然保護地仍存管理難題的根本途徑，更是上海在長江大保護和長三角一體化中發(fā)揮龍頭作用和上海成為世界級生態(tài)城市的重要抓手。整合相關資源，打造長江口國家公園，并在周邊建設國家公園特色小鎮(zhèn)，依托上海的資金、人力資源、產業(yè)配套和國際交流優(yōu)勢，使國家公園范圍外易于實現(xiàn)業(yè)態(tài)升級、產業(yè)串聯(lián)和品牌增值，可以彌補后天差距，使上海的生態(tài)和生態(tài)文明都體現(xiàn)國家代表性和發(fā)展引領性。此外，上海作為國際化的生態(tài)之城還有一個明顯短板：沒有生態(tài)方面的高價值國際品牌。將相關資源整合后，長江口國家公園足以申報世界自然遺產，以體現(xiàn)城市綜合競爭力和軟實力。

（三）長江口國家公園對上海生態(tài)之城建設的可行性

生態(tài)之城建設，上海具有良好的前期工作基礎優(yōu)勢，為長江口國家公園建設提供了可行性：長江口區(qū)域現(xiàn)有的各類保護地管理力度、水平和經費保障在國內乃至國際都處于領先水平；崇明島建設世界級生態(tài)島，在保護空間、基礎產業(yè)、基礎設施方面都打下了良好的基礎。

長江口國家公園建設不會給上海的總體發(fā)展目標帶來額外的發(fā)展約束。根據(jù)《上海市生態(tài)保護紅線》，長江河口及海域的生態(tài)保護紅線面積達到1993.58平方公里，從生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)價值重要性角度看，已經基本滿足設立長江口國家公園需求。所以，這不會對上海的發(fā)展空間產生額外的影響，不會帶來苛刻的管制手段，只會因為統(tǒng)一管理和資源整合使得這樣的紅線區(qū)內的保護得到加強、資源價值得到提升。而且，長江口國家公園對上海的重大發(fā)展目標有明晰的“三個不會影響”。長江口國家公園建設不會影響國際航運中心的功能、不會影響崇明區(qū)的綠色發(fā)展、也不會成為上海市財政的新增包袱。

長江口國家公園建設還直接有利于上海城市發(fā)展。崇明區(qū)的生態(tài)空間整合和優(yōu)化后能顯著提高上海市的生態(tài)品質。國家公園統(tǒng)一、規(guī)范、高效的保護，能提供最大、最優(yōu)的生態(tài)空間，還能增強生態(tài)功能、優(yōu)化生態(tài)服務（尤其是水源供給）。

總之，長江口國家公園與上海生態(tài)之城建設的關系，說明了國家公園也有利于大城市綠色發(fā)展。整合特大城市具有國家代表性的生態(tài)資源建立國家公園，在堅持保護第一的前提下，探索綠水青山向金山銀山的轉化，帶動區(qū)域綠色發(fā)展轉型，在生態(tài)文明體制改革與推動我國經濟高質量發(fā)展等方面具有更強的示范作用。